深柳读书｜试论中国共产党百年新闻政策的范式变迁

深

柳

堂

编者按

“闲门向山路，深柳读书堂”，语出（唐）刘昚虚《阙题》。深柳掩映下的清净书堂，最是读书人向往的治学之所。由是，我们用“深柳堂”来命名《新闻与传播研究》论文推介栏目,以期让同好慢慢品读，细细体味。

本栏目期待能够成为学者们田野归来坐而论道的一方宝地，将理论与实践结合起来，切之，磋之；也欢迎各位读者向作者提出问题，琢之，磨之;我们会精选问题予以回应，奖之，励之。

试论中国共产党百年新闻政策的范式变迁

作者｜许加彪 王军峰 李 亘

内容提要

在中国革命、建设和改革的伟大历史进程中，中国共产党新闻政策变迁体现了党一政府-媒体之间鲜活而复杂的互动关系，是马克思主义新闻观同中国新闻传播具体实际相结合、立足于中国传统文化的特色之路。根据传播技术本体论视角，中国共产党建党百年的传播生态可分为“革命传播体系——传统传播体系——现代传播体系”三大样式，核心话语变迁遵循“革命——管理——治理”的路径。因此，中国共产党百年新闻政策变迁的三种范式为：革命救国宣传鼓动范式(1921-1949)、内容-结构条块层级管理范式(1949-2000)和全域协同现代化治理范式(2001-)。党的新闻政策的百年变迁中蕴藏着巨大的治理智慧，能够为融智媒体时代中国新闻事业建设提供镜鉴。 

关键词

中国共产党 新闻政策 

范式变迁 建党百年

正文

政策范式作为一个整体性的概念，是充分彰显一个时代政策实践的表征，政策范式变迁成为描述政策演变的基本取向。中国共产党的百年辉煌发展，是历经磨难的中华民族逐步实现从站起来、富起来到强起来的历史性伟大飞跃，这其中新闻宣传工作居功至伟，如何理解党的新闻政策百年变迁的结构和逻辑成为建党百年的重要课题。历史现场是具体、鲜活而复杂的，只有将党的新闻政策实践置于有机的社会历史情境中还原思考，才能深度理解中国共产党新闻政策“活的灵魂”，深刻把握马克思主义新闻观如何同中国具体新闻传播实践相结合，从而有利于国家治理体系和治理能力的现代化。

一、问题的提出和范式变迁框架

在国家的功能定位中，政策可以成为后发国家追赶超越的战略引擎，这是中国新闻政策创新的国际坐标和时代命题。特别在当代，人工智能、大数据、物联网、区块链等科技驱动传媒产业的融合发展和破坏性创新，提高了新闻生产与传播的有效性和精准度，推动了媒介生态的深刻变迁，新闻事业的功能机制在全球化语境下发生了颠覆性变革。从党和国家新闻政策治理的现状看，传统的新闻政策体系要满足全域传播机制中国家治理现代化的内在诉求，必须有所创新和转型。

在当代管理学语境中，政策指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行为准则。政策与新闻传播业相结合，形成了新闻政策、传播政策、媒体政策和编辑政策等术语。从全球范围来看，国外更多使用传播政策(com-munication policy)、媒体政策(media policy)和编辑政策(editorial policy)，较少使用新闻政策(news policy, journalism policy)一词。甘惜分主编的《新闻学大辞典》认为，新闻政策指政府或改党对其所属新闻媒介所颁布的新闻法规或一定时期的某些规定。甘氏大辞典对新闻政策的界定是中国学术界较为普遍的用法，其行为的行使主体有两个：政府或政党，本文主要关注的是政党层面的政策行为。

从历史与现实语境来看，中国共产党新闻政策是党的意志在新闻工作中的集中体现，是马克思主义新闻观的中国特色实践。需要指出的是，中国共产党新闻政策不等于狭隘的、纯粹的政党组织内部的新闻政策，在中国特色社会主义国家的政治运行中，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的新闻政策还能够通过法定程序转化为国家的新闻法律法规。因而，党的新闻政策是一种中国特色的话语概念，必然也必须超越政党新闻政策层面，涵盖政治国家新闻政策的相关内容。

范式理论由托马斯·库恩(Thomas S.Kuhn)在《科学革命的结构》一书中提出，哈佛大学政治学家彼得·霍尔(Peter Hall)将范式理论引入对政策的研究，形成了政策范式(Policy Paradigm)理论。霍尔将政策范式界定为：镶嵌在政策制定者头脑中的知识框架，不仅支配着政策目标和政策工具的选择和设置，并且还决定着政策制定者对其想要解决问题的认识。”政策的变迁往往以政策范式的演变为表现形式。政策范式及其变迁为特定时代的政策行为分析提供了一个逻辑视角。库伦伯格和麦奎尔(Jan Van Cuilenburg and Denis McQuail)在《欧洲传播季刊》刊发的文章《传媒政策的范式转换：朝向一种新的传播政策范式》指出，从1980年开始，技术、经济和社会的变化使得传播环境发生了根本性的变化，许多国家尽量鼓励媒体私有化，试图寻找新的传媒政策范式。

中国学者对于本土新闻政策范式的研究成果丰硕。系统研究当代中国新闻政策的学者郎劲松认为，从中华人民供和国成立到20世纪末，中国新闻政策的历史演进可划分为三个阶段：探索期的“过渡型新闻政策”，改革期的“改良型新闻政策”，发展期的“整合型新闻政策”。刘健、陈昌凤著文认为，当代中国的媒体政策变化大体经历了三个范式阶段：政治一统政策范式(1949-1978)，混合治理政策范式(1978-2013)，融合治理政策范式(2013年以后)。无疑，这些观点具有原创性和启迪性，但是还有进一步拓展的空间：这些研究多从国家政权行为的视角出发，侧重于新闻政策功效，忽略了媒介技术在新闻政策范式变迁中的关键机制。

“政策和策略是党的生命”，党的新闻政策是党的政策的有机部分，并服从党的总政策的制度统辖。建党百年的历史坐标点成为总结党的新闻政策范式变迁的良好契机。回顾百年党的新闻政策实践，什么样的新闻政策范式变迁框架对百年道路具有最有效的解释力？党和国家的新闻政策如何与时代需求相契合，从而实现政策目标？这些问题正是本文探讨的重点。

从媒介环境学的视域看，媒介作为一种技术形态，并非仅为传递信息的介质，而是推动社会整体变革的动因。媒介型塑了一套与之匹配的体制和文化，深深嵌入社会的肌理，因而媒介成为时代的表征和镜像。法国著名媒介学者德布雷(Régs Debray)认为，媒介域指的是一个信息和人的传递和运输环境，包括与其相对应的知识加工方法和扩散方法。这意味着传播技术的革新会引发社会秩序等媒介域的相应变迁。从某种意义上说，媒介域作为信息传递的技术、社会联系的机理、社会秩序的确立三者之间互动的场域，成为新闻政策运行的凭借和依归。

不同的历史阶段，党会有与之相符的战略目标和策略选择，党的新闻政策服从于当时工作的目标和任务。在革命阶段，党领导人民浴血奋战、百折不挠，终于建立了中华人民共和国。中华人民共和国成立后，党成为执政党，在传统传播体系中展现政治作为，秉承自上而下的管理结构。到了2001年，中国的门户网站兴起，中国互联网协会成立，中国正式加入世界贸易组织(WTO)，这些事件标志着中国社会正式迈入现代传播体系，从而重构了国家的政治行为。

循此，中国共产党百年新闻政策变迁可分为三个阶段：第一阶段为1921年1949年9月，随着中国共产党的成立，革命救国成为主要工作内容，党的新闻事业服务于阶段性的革命斗争需要。第二阶段为1949年10月-2000年，中华人民共和国成立后，国家处于传统传播体系阶段，新闻政策的调控手段主要是对媒体的内容生产控制和结构层级的设置，改革开放后释放了媒体的商品属性势能。第三阶段为2001年至今，随着网络化、移动化、智能化、数据化等媒介技术的发展，现代传播体系初现端倪并日趋成熟，移动互联成为社会传播的主流，媒体去中心化态势明显，自媒体的流量声势突破了传统媒体的时空结构，传统媒体的条块分割层级化管理变得日渐落伍，新闻政策迈向全域协同治理现代化的新方向。

立足于“革命——管理——治理”的政治话语演变，秉持“革命传播体系传统传播体系一现代传播体系”的媒介生态系统主体逻辑，本文从不同时期新闻政策问题的产生、目标的设定和工具的选择所共同映射的新闻政策社会功能变迁的视角出发，抽绎出中国共产党百年新闻政策变迁的三种范式：革命传播体系下的“革命救国宣传鼓动”范式(1921-1949)，传统传播体系下的“内容-结构条块层级管理”范式(1949-2000)和现代传播体系下的“全域协同现代化治理”范式(2001-)。

二、革命传播体系下

 “革命救国宣传鼓动”新闻政策范式

中国共产党自1921年诞生之日起，就面临着中国社会的重大危机，革命救国成为时代主题，也是中国共产党的历史使命。深受社会危机和民族危机的双重影响，革命建国和重建秩序的重要战略和现实需求形塑了中国共产党以“革命”为中心的宣传战略。在“革命”的宏大主题下，党的新闻事业完全服务于现实革命斗争需要，党的新闻政策主要围绕“革命”的中心工作而展开。

在革命传播体系中，报纸、期刊以及标语、传单、木刻等印刷出版物是主流的媒介形态，延安时期还采用了广播、电影等新媒介。由于时局需要，《向导》、 《红色中华》、《红星》、《新中华报》、《解放日报》等报刊即停即办，随创随用，油印或铅印，完全对接革命需求。随着解放战争的推进，党的新闻事业重心从农村转移到城市，清理并接管国民党政府遗留的媒体，并创办了大量报刊、广播台等，形成了宣传网络新格局。

建党初期和大革命时期，党自上而下初步建立了新闻政策的原则、目标和机制。1921年《中国共产党第一个决议》强调：一切书籍、日报、标语和传单的出版工作，均应受中央执行委员会或临时中央执行委员会的监督；任何出版物，无论是中央的或地方的，都不得刊登违背党的原则、政策和决议的文章。这是党第一次从根本上确立了党领导宣传的政策原则和政策要求。1923年党第三届第一次中央执行委员会制定《教育宣传问题议决案》，在政治方面的宣传方针提出：“最近期间可略偏重以下几种政治上的及外交的宣传。”1924年5月，《党内组织及宣传教育问题议决案》规定了党的组织形式及办法，并强调中央及区应分设宣传、组织、工农等部。1925年，党的四大通过了《对于宣传工作之决议案》，指出：“今后本党宣传工作的主要目标，必须根据大会关于中国民族革命运动的新审定。”可以看出，党非常重视宣传工作，新闻政策也越来越具体。

在土地革命战争时期，党建立了以中央苏区为代表的农村革命根据地红色政权，党的新闻策既具有对外斗争的扩展需求，也具有政权运行的内在设计。1928年6月30日《中共中央通告第五十五号》，要求各地党部须出版一种或以上的“灰色刊物”，以执行我们的宣传鼓动工作。1929年6月，中共六届二中全会通过的《宣传工作决议案》指出，宣传教育是实现党的任务的经常的基本工作，并提出了八项宣传任务、八条工作路线。1929年12月，中共中央《中央党报通信员条例》指出，各省至少必须有一个中央党报通信员。1930年5月，中共中央党报委员会《中共中央党报通讯员条例》，规定了通讯员的设置和工作职责。1931年3月，中共中央《关于建立全国发行工作决议案》和《关于加强党报领导作用的决议》，明确党报必须成为党的工作及群众工作的领导者，成为群众的组织者。在土地革命时期，特别在苏维埃地区，党的新闻政策借鉴了苏联的一些经验，各种形式的传播活动得以蓬勃发展。

在抗日战争时期，党在陕甘宁边区设立抗日民主政权机关，战争状态下相对和平的环境为党的新闻政策提供了日臻完善的条件，特区政权建设也为党的新闻政策运行提出了要求。1938年4月，中共中央《关于党报问题给地方党委的指示》，指出各地方党部今后应把党的负责同志在党报或党刊上发表的重要论文和文章当作是党的工作方针来研究。1939年3月，中共中央《关于建立发行部的通知》，要求从中央到县委一律设立发行部。1939年5月，中共中央《关于宣传教育工作的指示》，规定各级党委均应出版地方报纸并作为党委与宣传部门的中心任务，应注意宣传鼓动工作的通俗化、大众化、民族化。1941年5月，中共中央《关于统一各根据地内对外宣传的指示》，要求各地应经常接收延安新华社的广播，没有收音机的应不惜代价设立之，各地报纸应经常发表新华社广播。1941年5月，中宣部《关于电台广播的指示》，规定广播内容应以当地战争及政治、军事、经济、文化教育等各方面的具体活动为中心。1941年6月，中宣部《关于党的宣传鼓动工作提纲》，对宣传鼓动工作作了全面系统的规定。1941年7月，中宣部《关于各抗日根据地群众鼓动工作的指示》，规定了鼓动工作的原则、方式和方法等。1942年3月，中宣部《为改造党报的通知》，要求各级党委对所办党报进行对照检查和全面改造，加强党对报纸的领导。1942年10月，中共中央《关于报纸通讯社工作的指示》，要求务使通讯社及报纸的宣传完全符合于党的政策，务使宣传增强党性。1942年12月，中宣部《对各地出版报纸刊物的指示》，要求每个战略根据地可以出版一种重点刊登本地区新闻的报刊。这一时期《解放日报》改版所形成的一整套新闻政策，包括增强党性、全党办报等，成为富集红色基因的宝库。

随着解放战争打响，人民解放军攻克的大中城市越来越多，党的新闻工作重心由农村转移到城市，党的新闻政策国家色彩日益浓厚。1946年10月，中共中央《关于建立新华社特约记者给各地的通知》，要求特约记者或特约撰稿人每人每月至少撰写稿件一篇。1947年11月，中宣部《对反客里空运动的指示》，对反“客里空”运动作出肯定，号召将此种自我批评的精神应用到各种工作中去。1948年2月，中共其特点就是过左。1948年6月，中共中央《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》，规定各地党报、新华社、党校教材中涉及的各项政策，凡是内容不同于中央现行政策的，都应事前向中央请示。从1948年开始，中共中央及中宣部先后发布了一系列政策文件指导解放后的城市办报办台办通讯社，如《关于城市党报方针的指示》、《对新解放城市的原广播电台及其人员政策的决定》等。1949年2月，中共中央《关于严防帝国主义分子反动新闻记者刺探政情军情的指示》，为正确处理保密和新闻自由奠定了基础。1949年8月，中宣部《关于出版物的规定》，规定党的文件、负责人同志言论的出版及对外发行，须经中宣部审查批准。党在这一时期的新闻政策转向，具有了国家功能定位的价值取向，为新中国成立后新闻政策的制定积累了重要的经验。

在新民主主义革命时期，党争取民族独立、人民解放，党的新闻政策体现了革命救国的宣传动员目标。为了实现革命救国的动员目标，党非常重视宣传工作，在诞生之初就确立了对出版物的领导和管理原则，并随着革命形势的变化不断调整和丰富。在某种意义上讲，党正是通过媒体而实现了“宣传立党”、“报刊建党”，再到办报救国、抗战动员，发挥了媒体的宣传和鼓动功能，助力中国革命走向胜利和成功，这正是媒介域视角的一种折射。总的来说，以革命救国为目标的新闻政策范式呈现出较强的革命宣传和鼓动色彩。

第一，党办媒体的根本任务为“革命”，党的新闻政策制定围绕革命的工作需要而进行，党办报刊鲜明地举起革命旗帜。《向导》旗帜鲜明地表明了自己的斗争目标，绝不含糊。1922年1月15日《先驱》的发刊词提出：“本刊的第一任务是……求得一最合宜的实际的解决中国问题的方案。”1931年7月1日的《苏维埃》在发刊词中指出：“统一对全国苏维埃运动理论与实际上的领导，使它成为全国工农兵的喉舌，苏维埃运动的宣传者、煽动者，革命工作的组织者。”作为中华苏维埃共和国临时中央政府机关报的《红色中华》发刊词强调：“它的任务是……组织大规模的革命战争，使革命在一省或几省首先胜利，以达到全国的胜利。”1939年2月7日，《新中华报》改版成为中共中央机关报，毛泽东专门题词：“把新中华报造成抗战的一支生力军。”1941年5月16日，毛泽东为延安《解放日报》创刊撰写的发刊词首先指出：“本报之使命为何? 团结全国人民战胜日本帝国主义一语足以尽之”。这些党报党刊的发刊词开宗明义，旗帜鲜明地声明自己的使命和担当，契合了革命工作的社会动员需求。

第二，党的媒体的定位是宣传员、鼓动员和组织者。宣传与鼓动是组成党整个思想工作的两个部分，宣传工作主要是文字上的、经常性的，而鼓动工作则主要是口头的，多为临时性的。党作为革命党的身份，党领导的报刊不仅承担着宣传革命、鼓动群众的功能，还承担着党的组织建设的历史使命。1930年，《提高我们党报的作用》一文就提到：“党报并不只是一个宣传鼓动的中心，它同时是一个组织的中心。”1942年10月28日，毛泽东在为中共中央起草的指示中提道，通讯社及报纸具有“革命政策与革命工作的宣传者组织者这种伟大的作用”。这种媒体功能观超越了纯客观的信息中介论，媒体不仅仅报道革命工作而且楔入了革命工作，成为推动革命工作的重要凭借。

第三，党的宣传机构随着革命形势呈现出建制化发展。党在规划自己有限的部门机构中，从顶层设计上给予宣传机构充分的重视和应有的地位。在党的一大上，中央局三人中李达分管宣传，从最高的层面指定专人负责，将宣传和组织列为同等重要的两项工作。党的三大上，规定党的各级委员会包括中共中央，均应“分设宣传、组织、工农等部”分担专项工作，后又设立宣传报刊部、宣传教育委员会等部门，党的宣传机构从体制安排上越来越细化。在报纸宣传管理上，党成立了专门的党报委员会。1931年1月27日，《中共中央政治局关于党报的决议》规定：“成立中央党报委员会，负责中央党报一切领导。”1943年3月20日，《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》规定，在中央政治局书记处之下设立中央宣传委员会，中央党报委员会即行取消，中共中央宣传部由政治局及秘书处之下的宣传委员会管理。

第四，党报党性原则的确立和秉持。党报党性原则是一以贯之的要求，成为中国共产党新闻事业宝贵的红色基因。1942年9月22日，《解放日报》发表社论《党与党报》认为：“党报一切要依照党的意志办事，一言一动，一字一句，都要顾到党的影响。”1942年10月28日，毛泽东为中共中央书记处起草的给各中央局、中央分局的指示中说：“务使我们的宣传增强党性，拿《解放日报》所发表的关于如何使报纸增强党性的许多文件去教育我们的宣传人员，克服宣传人员闹独立性的错误倾向。”党报党性原则随着党的新闻事业扩大愈发具体和充实，为党的新闻事业健康发展夯实了地基。1947年1月11日，《新华日报》发表《检讨与勉励》一文指出：“新华日报是一张党报，也就是一张人民的报，新华日报的党性，也就是它的人民性。”党性和人民性的统一是中国共产党新闻事业发展的先验逻辑和最终归宿，成为马克思主义新闻观的根本遵循。   

三、传统传播体系下 

“内容-结构条块层级管理”新闻政策范式

随着中华人民共和国的成立，中国共产党成为执政党，党的新闻政策从此就自然具有国家政治属性，开启了新的纪元。从1949年到20世纪末，党领导下的中国整体上处于传统传播体系的发展阶段，社会主流媒体为专业规范的报刊、广播、电视等。这种传统传播体系不仅体现在党执政后主流媒体的内容生产有严格的把关审校机制，还在于管理方法上采用条块分割的媒体层级制度。

在传统传播体系下，党领导的新闻事业形成以报纸、广播、电视为主体的大众传播架构。报纸方面，构建了中央、省市、地县等党报和行业报并存的多级多层办报的体系。1950年，我国共有报纸382家，其中有55家为私营性质。经过社会主义改造后，随着经济建设发展报纸逐年增长，到1960年总数达到1274家。2000年，全国共出版报纸2007种，其中全国性报纸206种，省级报纸798种，地市级报纸841种，县级报纸162种，总印数量329. 29亿。到1991年底，全国共有广播电台294座，中短波发射台和转播台737座，调频发射台和转播台6720座，广播人口覆盖率达90. 35%；到1999年底，全国共有有线电视台223座，无线电视台352座，教育电视台75座，电视发射台和转播台42830座，电视人口覆盖率达91. 59%。

在社会主义革命和建设时期，党实现了从新民主主义到社会主义的转变，进行社会主义革命，推进社会主义建设，党的新闻政策奠定了中国特色社会主义新闻事业发展繁荣的根本前提和制度基础。1949年10月，中宣部、新华总社《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》，要求凡属政府职权范围者由政府明令颁布实施，不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。1950年4月，中共中央《关于取消外人在华办报权的决定》，正式取消外人在华办报之权，并由新闻总署明令英商《字林西报》、美商《密勒氏评论报》停刊。1950年4月，中共中央《关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》，特别要求区别正确的批评和破坏性的批评。1951年1月，中共中央《关于在全党建立对人民群众的宣传网的决定》，实施在全国建立宣传网的工作。1952年8月，中共中央《关于国际时事宣传的决定》，规定国际报道经中央审查后方可统一由新华社和《人民日报》发布。1954年7月，中共中央《关于改进报纸工作的决议》，要求加强党的理论宣传、生活宣传、经济宣传、国际问题宣传和评论工作，以及改进报纸批评、发展工人报纸等。1956年8月，中共中央《批转〈人民日报〉编辑委员会向中央的报告》，要求人民日报应该强调它是中央的机关报又是人民的报纸。1958年3月，中共中央《关于宣传网问题的通知》，授权由各级地方党组织自行决定宣传网是否取消、改进。1958年8月3日，中共中央《关于目前生产大跃进宣传报道中注意事项的通知》，禁止浮夸不实的宣传报道，强调必须坚持实事求是的原则。这些新闻政策的内容涉及面广，一步一步地建立了中国特色新闻政策体系，积累了执政党建设的初步经验，为实现中华民族伟大复兴奠定了新闻政策的根本前提和制度基础。

在改革开放时期，党果断结束“以阶级斗争为纲”，解放和发展社会生产力。随着历史任务和时代主题的变化，党和国家实现了从“革命”到“建设”的话语体系转换，媒体的商业属性重新得到确认，与之相适应的是党的新闻政策也逐渐呈现建设性逻辑。1978年底，《人民日报》联合8家媒体给财政部打了一份报告，要求新闻单位试行“事业单位，企业化管理”的经营方针，该报告获得了批准。1979年11月，中宣部印发了《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》和《1979年中宣部21号文件》，使新闻媒体从事广告经营获得了政策上的许可，新闻媒介产品的商品属性得到确认。1979年11月，中宣部《关于出版社、杂志社要自负盈亏和不准用公款给个人订购书刊报纸的通知》，要求所有出版社、杂志社除个别特殊情况外，都要实行经济核算，切实做到自负盈亏，不得由国家补贴。1980年9月，中共中央《关于建立对外宣传小组加强对外宣传工作的通知》，要求对外宣传必须注意针对性，从内容到形式、风格都要适合宣传对象的特点。1981年1月，中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》，提出了报刊、新闻、广播、电视宣传必须严格遵循的指导思想、工作原则和工作纪律，要正确处理表扬和批评的关系。1983年2月，中宣部《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的通知》，要求外交部等国务院有关部门建立制度，定期或不定期地发布新闻。1983年4月，中宣部《关于新闻宣传要考虑内外影响注意社会效果的通知》，指出揭露社会的阴暗面，一定要有全局的观点。1987年7月，中宣部、中央对外宣传小组、新华社发布《关于改进新闻报道若干问题的意见》，提出改进新闻时效的具体意见。1988年3月，新闻出版署、国家工商行政管理局《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，规定报社、期刊社、出版社可以开展有偿服务和经营活动，如广告、有偿咨询服务、文化交流活动或文艺活动等。1988年4月，中共中央办公厅发布《关于转发〈新闻改革座谈会纪要〉的通知》，强调新闻事业要在党的领导下大力推进改革、开放、搞活，要在重大问题上坚持舆论宣传必要的集中统一，要正确开展批评，发挥舆论监督作用。1990年12月，中共中央《关于加强和改进对外宣传工作的通知》，强调不能把对内宣传的一套内容和方法照搬到对外宣传中。1992年9月，中共中央《关于加强和改进宣 传思想工作，更好地为经济建设和改革开放服务的意见》，指出宣传思想工作要以经济建设为中心，服从、服务于这个中心。毋庸置疑，“事业单位，企业化管理”的媒体管理体制，为媒体的守正创新注入强劲的新鲜血液，新闻生产力得到释放。

在传统传播体系中，党的新闻政策坚持从具体国情出发，探索并形成了符合中国实际的道路。改革开放后，中国经济体制从计划经济向市场经济转轨，党的新闻政策也出现重大调整。从媒介域的百年变迁宏大视角审视，这种变革只是“边缘突破”上的改良，虽然具有革命性的意义，但并没有改变居于中心位置的体制结构，社会传播生态结构也没有发生根本性转换。因此，在传统传播体系中，无论改革开放前，还是改革开放后，以条块层级制为核心的新闻政策工具保持了内在的统一，从而形成了“内容-结构条块层级管理”的新闻政策范式。

第一，“三闻”原则 ( 新闻、旧闻、无闻) 把关机制是控制传播效果的主要手段。换言之，传统传播体系是“三闻”原则有效实施的基本保障。新中国成立初期，一系列制度设计确定并加强了对新闻内容传播的把控。如1949年12月，中央人民政府政务院通过的文件强调“实行统一发布新闻的办法”；1951年6月13日，中央人民政府政务院秘书厅发布《关于严格遵照统一发布新闻的通知》，强调“中央人民政府政务院所属各机关的公告和一切公告性新闻，在发送之前，必须经由机关首长批准”。据吴冷西回忆，1957年毛泽东多次在会议上说，每个阶级都有自己的新闻观点和新闻政策，有“新闻”，有“旧闻”，有“无闻”。什么内容能够与受众见面，什么内容何时与受众见面，“三闻”原则中传统媒体系统、计划经济体制和内容管控机制得以深度融合。

第二，新闻业结构以“层级”为特征，形成了从中央到地方、从中心到边缘的结构型态。以媒体身份为表征的传统媒介体系，是一种中心化辐射的媒体层级结构，与相关党政机构的管辖区域保持一致，呈现为自上而下并辅以条块分割的金字塔网状序列。由于层级化的媒体身份，不同媒体所享有的新闻采访报道权利并不相同，在一些重大时政、突发和敏感新闻报道中，中央级的媒体往往得到特别的授权。随着媒体技术的发展，条块分割的媒体制度运行会效益减损。在1999年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》，对中央国家机关和各地厅局的办报办刊作了具体规定，涉及到635种报纸进行撤销和划转。

第三，新闻宣传管理机构依国家建设需要而更新。1977年10月31日，中共中央批准《关于成立中央宣传部的报告》，决定成立中共中央宣传部。1993年7月，中共中央对外宣传小组并入中共中央对外宣传办公室，与国务院新闻办公室为一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。1994年2月，中央宣传部的职能调整为：恢复对新闻、文化、出版和社会科学研究部门的指导职能，会同组织部管理这些部门的领导干部等。

四、现代传播体系下 

“全域协同现代化治理”新闻政策范式

千禧年到来后，传统媒体式微，以互联网为代表的新兴媒体成为社会传播的主宰，党的新闻政策与时俱进。尤其是党的十八大以来，党出台的新闻政策文献明显增多，这说明媒介生态变化急剧，政策目标达成的风险增大，国家在快速应对现代传播系统的挑战。2001年，中国的门户网站兴起，中国互联网协会成立。2001年12月，随着中国正式成为世界贸易组织成员，中国更加快捷地融入到世界政治经济一体化和全球化的浪潮中。某种意义上讲，从2001年起，中国正式步入现代媒介体系社会。以互联网为基础的现代传播媒介正在生成为一种“制度性媒介”的新格局，成为思想知识和社会变迁的重要动力。在现代传播生态下，网民主要通过网络来获取信息，数字化生存成为常态。

21世纪以来，在网络化、数字化、智能化等技术加持下，没有边界的移动互联，没有把关的自主表达，没有时滞的传受互动，推动了媒介域的变迁，传统传播格局被打破和重构，新常态的传播生态形成。在媒介赋权下，传统的层级制媒体结构在网络世界中不复存在。2000年初，中国网民数890万人，至2021年12月，我国网民规模达10. 32亿，互联网普及率达73. 0%，我国网民使用手机上网的比例达99.7%。当然，现代媒体和传统媒体是迭代发展，而不是简单的零和游戏。许多传统主流媒体进行革新求生，组建新的融合传媒集团，如中央广播电视总台等。

在中国社会主义现代化建设新时期，特别在21世纪之初，深化新闻出版业的改革成为时代之需，党和国家的新闻政策作出了积极回应。2001年，中共中央办公厅发布《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，认为无论在什么情况下，党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。2002年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步加强互联网新闻宣传和信息内容安全管理工作的意见》，要求积极占领互联网舆论阵地，努力掌握网上新闻宣传工作主动权。2003年3月28日，中共中央《关于进一步改进会议和领导同志活动新闻报道的意见》，指出各级领导机关和领导干部要严格自律，自觉支持新闻媒体改进领导和会议新闻报道工作。2004年4月，中共中央《关于加强和改进新形势下对外宣传工作的意见》，强调对外宣传要“内外有别，注重实效”。2005年12月，中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》，对文化事业和文化产业两种不同类型的分类改革确立了明确目标和政策依据，为媒体的产业化发展指明了方向。2009年6月，中央《关于印发〈2009－2020年我国重点媒体国际传播力建设总体规划〉的通知》，要求加快构建覆盖广泛、信息丰富、技术先进的现代传播体系，指出国际传播能力建设是国家战略的重要组成部分。2011年8月，中宣部等《关于在新闻战线广泛深入开展“走基层、转作风、改文风”活动的意见》，推动新闻工作者切实将群众观点、群众路线体现在新闻宣传实践中。2011年10月，中共中央《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，明确提出要发展“现代传播体系”，确立了建设社会主义文化强国的宏伟目标。

中国特色社会主义新时代，是全面建设社会主义现代化强国的时代，党和国家的新闻政策秉持治理现代化理念。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》，规定了党政机关信息发布和政策解读的整体要求和基本原则等。2014年8月，中央全面深化改革领导小组《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，提出要建成几家拥有强大实力的新型媒体集团，形成立体多样、融合发展的现代传播体系。2014年8月，国务院颁布《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。2016年10月13日，中宣部《关于进一步加强和改进周边外宣工作的意见》，对周边国家和地区的重要性予以高度重视。2017年2月，中央全面深化改革领导小组《关于深化中央主要新闻单位采编播管岗位人事管理制度改革的试行意见》，要求善于运用灵活用人机制激发新闻舆论工作队伍活力。2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》，指出文化领域行业组织健康有序发展的总体要求、职能定位等。2018年11月，中央全面深化改革委员会《关于加强县级融媒体中心建设的意见》，为县级融媒体中心建设提供了基本思路。2019年6月，《中国共产党宣传工作条例》颁布，以刚性的法规制度为全党开展宣传工作提供了有力指导和支撑。2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“建立以内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障的全媒体传播体系。”2020年6月30日，中央全面深化改革委员会通过了《关于加快推进媒体深度融合发展的指导意见》，指出:“建立以内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障的全媒体传播体系。”2021年9月，国家互联网信息办公室发布《关于进一步压实网站平台信息内容管理主体责任的意见》，要求充分发挥网站平台信息内容管理第一责任人作用，引导推动网站平台准确把握主体责任。

在现代传播体系中，社会传播的动力机制发生了根本性的变化，媒介赋权所释放的社会能量必须纳入到社会系统。为了应对媒体治理的老问题与新挑战，条块分割的层级管控治理策略难以取得良好的治理绩效，媒介技术进化倒逼新闻政策走向全域协同治理现代化的范式。全域协同治理现代化不同于碎片化的治理，而是追求打破媒体边界壁垒，形成跨部门、跨层级、跨地区的多领域协同治理，达成媒体治理体系和治理能力现代化的目标。作为新闻政策的顶层设计，现代传播体系的现代性绝不是在传统基础上的修修补补，而是一种革命性的全域再造。

第一，以党领政，党政协同。党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，党的领导是全面的、系统的、整体的，媒体是党和人民的喉舌，党的新闻政策转向国家法律法规的步伐加快、路径灵活，可以实现两者的无缝对接。在治理现代性的理念下，党政多部门协同治理的扁平结构是必然的选择，新闻宣传管理机构进行了合并、重组、撤销和新建等相关工作。2011年5月，国家互联网信息办公室成立；2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组成立；2018年3月，中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会；2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》指出，中央宣传部统一管理新闻出版工作，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中央宣传部。

第二，全域融合，治理逻辑。网络社会的崛起改变了政治运行模式，给党的执政环境、执政方式和执政安全带来了巨大挑战。习近平多次指出，互联网已经成为我们党长期执政所要面临的“最大变量”，过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。互联网不仅仅是信息内容的传播渠道，更是塑造和嵌入现代社会生活的基础设施，网络连接的无限性和低成本使得长尾成为有效的资源，新闻宣传事业建设必须突破传统思维的束缚，寻求一种泛众化传播时代的价值尺度。在现代传播体系时期，“旧闻”和“无闻”的技术壁垒在新媒体赋权中被消解了，传播情境是基于全世界都在观看的全域场景中实现各界各圈之间的有效沟通。因此，随着传播型态从自上而下的流动变为国家与社会的协同，新闻政策进行了与时俱进的优化和创新，强调一种治理逻辑。“管理”的思维是基于主体和客体的二分，即管理者和被管理者。“治理”的思维是基于社会多元主体协同共治，不同行为主体形成了有机合作的“管理者”。随着党和政府执政理念从“管理”走向“治理”，新闻政策领域也呈现出治理特征。媒体融合的进程正是推进一种有机的、协调的、动态的、整体的制度系统，并协调所有的地方成员参与社会建构的过程，由此实现国家同地方之间的良性互动。

第三，中国特色，文化自信。新时代以来，党和国家领导人关于新闻宣传的讲话、指示、文、论著等内容显著增多，体现了新时代宣传工作的重要性。中国新闻政策具有中国特色，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深深植根于中国社会土壤和中国传统文化，展现文化自信和时代精华。当然，中国新闻政策也需要与世界的对话，也就是在自性和他性的世界融通中坚持守正创新。

五、结语

中国共产党百年的新闻实践坚持理论创新、坚持自我革命，积累了丰富的经验，形成了具有自身特色的新闻思想。党的三种新闻政策范式变迁既有继承性又有特殊性，甚至还有部分重叠，呈现出连续性与断裂性并存的状态，在政策工具、政策终结、政策周期、政策移植等方面坚持辩证统一。新闻政策的指导思想是具体文本和策略的灵魂，体现在党和国家领导人的新闻思想中。坚持党的领导、坚持人民至上等根本的新闻指导思想引领着党的新闻政策制定，特别是党性和人民性有机统一的思想成为中国共产党百年新闻政策变迁中一条不变的逻辑主线。

党的新闻政策理想状态是在最佳的时间点上作出调整，在政策稳定和政策终结上符合实际需要，从而维持政策连续、政策创新、政策更替的动态平衡。随着中国日益走近世界舞台中央，中国理念、中国智慧、中国方案、中国机遇日益受到全球关注，中国媒体必须实现举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象等功能。中国故事为世界上其他国家谋求发展提供借鉴、提供启示。新闻政策作为党和国家新闻工作的具体抓手，给中国特色社会主义新闻学建设提供内涵丰富的实践内容。

新时期亦会存在新的挑战。2020年新冠肺炎疫情的全球流行，使得全球化与逆全球化的矛盾冲突空前加剧，民族主义、民粹主义、排外主义在一些国家沉渣泛起，全球治理体系面临大的调整，新的保护主义、单边主义、霸权主义可能卷土重来。通过对百年来党的新闻政策变迁进行再发掘和系统研究，能够为当前创新新闻业治理方式、推动新闻业治理现代化进程提供历史借鉴。在百年未有之大变局中，必须提高新闻政策的前瞻性和科学性，优化新闻政策，以利于讲好中国故事，传播好中国声音，助力民族复兴。

载《新闻与传播研究》2022年第9期

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编辑 | 高源昊